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中国环境保护标准概况

2008-03-10


  迄今为止,我国开展环境保护标准制订工作已经有三十五年的历史。三十多年来,环境保护标准在我国经历了产生、发展、完善的历程,标准的数量不断增加,标准的种类日益丰富,标准的地位显著提高。同时,标准在贯彻法律法规、落实环保规划目标、促进技术进步、优化产业结构、规范管理和执法行为等方面正在发挥着不可替代的作用。
  
  一、历史沿革
  
  我国的环境保护标准是与环境保护事业同时起步的。1973年全国环境保护会议筹备小组办公室组织当时的国家基本建设委员会、农林部、卫生部、燃料化学工业部、冶金工业部、轻工业部、水利电力部、中国科学院和北京市、上海市、黑龙江省、吉林省等的有关单位,共同编制了我国第一个环境保护标准——《工业“三废”排放试行标准》,并提交8月召开的第一次全国环境保护会议进行讨论。11月17日,该标准由国家计划委员会、国家基本建设委员会、卫生部颁布(标准编号:GBJ4-73),自1974年1月1日起实施。当时,我国尚未对环境保护立法(《环境保护法》于1979年颁布),因此该标准实际上在一段时期内起着国家环境保护法规的作用。
  
  1974年国务院环境保护领导小组成立,下设办公室,负责日常工作。在1982年的机构改革中,国务院设立城乡建设环境保护部,将环境保护领导小组撤消,领导小组办公室并入城乡建设环境保护部,成为该部的环境保护局。1984年,经国务院批准,城乡建设环境保护部环境保护局改组为国家环境保护局,成为独立的政府职能部门。
  
  从国务院环境保护领导小组办公室到国家环境保护局时期,国家环境保护标准工作健康发展,取得了较大的进展,标准种类得到丰富、标准数量快速增长。到上世纪90年代中期,已经制定国家环境保护标准300余项,平均每年发布30余项标准。
  
  1998年,国家环境保护总局成立后,环境保护标准进入新的发展时期,标准数量增长速度进一步加快。近三年来,每年总局发布的标准均在100项以上。目前,现行国家环境保护标准数量已经突破1000项。
  
  二、环境保护标准的性质、体系与管理体制
  
  环境保护标准是对环境保护领域中各种需要规范的事物的技术属性所做的规定。我国通过环境保护立法确立了国家环境保护标准体系,《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》等法律对制定环境保护标准作出了规定。我国的环境保护标准包括2个级别,即国家级标准和地方级(省级)标准。国家级环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放(控制)标准、国家环境标准样品和其他用于各方面环境保护执法和管理工作的国家环境保护标准。环境保护行业标准是环保标准的一种发布形式,因其在制定主体、发布方式、适用范围等方面具有的特征,应属于国家级环境保护标准。地方级环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准。地方环境质量标准是对国家环境质量标准的补充。地方污染物排放标准是对国家污染物排放标准的补充或提高,其效力高于国家污染物排放标准。按法律规定,国家和地方环境保护标准分别由国务院环境保护部门和地方省级政府制定。标准的制定主体、地方级标准与国家级标准的关系,是环境保护标准与其他标准的重大差别。
  
  环境保护标准是为维护公共利益而制定的,这就决定了环境保护标准具有不同于产品标准的特性。按国际通行做法,环境保护标准中的环境质量标准和污染物排放(控制)标准采用技术法规的管理体制,由有关行政部门或立法机构制定。
  
  环境保护标准是依法制定和实施的规范性技术文件,环境保护标准体系的核心内容环境质量标准和污染物排放标准是环境保护技术法规,其他环境保护标准是为满足实施环保技术法规的需要和满足环保执法、管理工作的需要而制定的。国家环境保护标准体系由环境保护技术法规和其他环境保护标准共同构成,是一个相互衔接、密切配合、协调运转、不可分割的有机整体。
  
  三、环境保护标准的特点
  
  (一)制定环境保护标准的目的是保护公共利益,环境保护标准本质上属于公益性标准。环境保护标准与实施国家环境保护法律法规有密切关系。如环境保护标准中的环境质量标准和污染物排放(控制)标准是依法具有强制力的环保技术法规,其强制力来源于国家环境保护法律中对于达到标准义务和违反标准责任的规定。
  
  (二)环境保护标准属于技术性文件,其制定主体、体系结构、基本原理、制定依据、实施体系等都不同于环境保护法律法规,具有其自身的特点和规律:
  
  1、标准内容技术性强,体系结构特殊。
  
  标准是技术性文件,有确定的适用范围,其内容大多涉及专业技术领域中的概念、原理等,需要具备一定的专业知识或专业工作背景才能够理解和掌握。单个标准的技术内容往往是不完整的,需要引用其他标准的部分或全部内容,因此标准体系是一个复杂的有机体,标准之间协调、衔接、配合,才能使整个标准体系正常运行。如环境质量标准和污染物排放标准要引用监测技术规范和监测方法标准,而监测方法标准要引用采样和制样标准;制定监测方法标准和标准样品要根据环境质量标准和污染物排放标准规定的污染物限值水平等等。
  
  2、标准由行政管理部门制定和发布,内容以技术性规定为主,属于自然科学范畴。
  
  标准是由行政管理部门为落实法律规定、实施社会管理工作而制定,参与标准制订的主要是科学研究机构、技术监测和检测机构、技术开发机构等的专家和管理人员,标准的内容以技术性规定为主,因此标准属于自然科学范畴。   
  
  3、标准制定机制特殊,内容较为单纯。
  
  标准是用来规定事物的技术属性的,其最大的特点是内容只涉及事和物,不直接影响人,也不直接规定责、权、利。标准是根据法律规定或为贯彻执行法律而制定的,内容比较具体而微观,技术性较强,适合由行政管理部门和专业技术机构制定。标准往往是为实现法律的规定而制定的,但是标准制定中的决策机制不同于法律法规。
  
  (三)标准与科学研究活动密切相关,制订工作以科学研究成果和技术发展水平为基础和依据。
  
  标准中各个技术性规定,都是以科学实验的结果为依据、综合经济技术可行性等因素确定的;同时,标准的实施也会促进相关领域科学研究的发展和技术水平的提高。因此,标准工作与科技工作是相互依存、相辅相成、相得益彰的关系。没有前期科研工作的基础,相关标准的制修订工作就难以为继,难以在规定的工作周期内顺利完成;同样,失去标准的推动和促进,科研工作也就失去了动力和方向。
  
  环境保护技术法规的本质仍是技术性文件,如环境质量标准是以环境基准(即污染物的最大允许量或强度)为依据制定的,而每一项污染物环境基准的确定,都需要在长期、大量的毒理试验研究基础上才能完成。又如行业型污染物排放标准中排放控制要求的确定,是以生产工艺排放水平和可行的排放控制技术为依据的,而这需要对行业的工艺、技术水平、承受能力等做深入的研究。环境保护标准中其他标准的技术属性就更加突出,如监测方法标准就是在科学实验经验的基础上确定的,又如制定标准样品的过程本身就是科学实验的过程。

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